Reporte de Avance No. 22, octubre 2002

 

EJERCICIO DE LA CIUDADANIA Y REIVINDICACIONES INDIGENAS

Una visión crítica

  

Carlos Hugo Molina S.

    

La ciudadanía está ligada al Estado liberal, democrático y representativo, cualquiera sean sus nominaciones[i]. El aporte de los Estados socialistas permitió incorporar contenidos de responsabilidad social hacia los sectores y las personas socialmente débiles expresadas luego en la legislación social; la ampliación de los contenidos permitió aceptar la representación colectiva en lo político y el soporte del estado a las funciones consideradas ese4nciales, expresadas en salud, educación, complementándose luego con seguridad, pensiones, vivienda, trabajo, cultura, recreación[ii].

En su definición básica, ciudadanía es la relación jurídico política de la persona con el Estado[iii], y de sus diferentes manifestaciones se establecen sus alcances expresados en derechos y obligaciones[iv].

La persona puede ejercer sus derechos por sí mimos o por otro en su nombre y representación, a través del denominado Poder Notariado. El ejercicio del Derecho de Asociación, establece también la posibilidad del ejercicio de otros derechos y obligaciones a través del sujeto jurídico colectivo, que al obtener su personalidad jurídica según el procedimiento legal establecido para ello, asume la calidad de titular colectivo de poder otorgado, pudiendo afectar  su patrimonio. También existen sujetos jurídicos colectivos sobre los cuales el Estado lo que realiza es únicamente un acto de reconocimiento de su existencia, sería absurdo exigir formalidades inexistentes al asumirse el sujeto como tal como el caso y situación de los pueblos y organizaciones indígenas. El debate político encontrará en la calificación jurídica que se le reconocerá al sujeto jurídico en el ordenamiento nacional.

Debemos reconocer un a restricción al ejercicio de los derechos de ciudadanía en el ámbito de los derechos  políticos. En su concepción originaria, la ciudadanía política tienen características definidas como personalismos[v] por la calidad indelegable de su goce y disfrute; la extensión el Poder de Notariado para el ejercicio de otros tipos de derechos no alcanza razonablemente a las manifestaciones políticas del ejercicio del voto ni para delegar la representación emergente de la designación o la elección. Suponer que el poder de representación podría llegar a dichas materias, significaría plantear una forma distinta de la relación personalísima de los principios políticos de la democracia representativa.

El presente trabajo, explora las posibilidades de la ciudadanía en ámbitos sociales que rebasan su diseño originario, para investigar las posibilidades y alcances de la ciudadanía colectiva en la realidad boliviana. La existencia de principios consuetudinarios en organizaciones  indígenas y campesinas que aplican en sus prácticas mecanismos y procedimientos consensuales y usos de representación restringida a condiciones de edad, sexo, formación, sangre, jerarquías, plantean un reto a la democracia formal para ampliar sus fronteras. ¿Es posible ello, sin desconocer la esencia de los principios de la democracia representativa que practicamos y que forma parte de una acervo universal?

La década indígena que está por concluir, ha servido para generar un debate muy rico en matices de proyecciones sobre la realidad de un componente social y político desconocido e ignorado por parte de los Estados. Clarificación, aproximación, respeto y reconociendo, son las nuevas actitudes adoptadas por la sociedad nacional sobre la realidad indígena [vi] y que de manera discursiva, se repite, corresponde a la mayoría nacional.[vii] El racismo, en sus diferentes matices, había impedido reconocer una vertiente indígena de la realidad nacional y el resultado natural que le es consecuente, el carácter mestizo de una gran parte de la población boliviana. La omisión, no inocente por cierto, genera actualmente reacciones con diferentes grados de radicalidad[viii].

Para complejizar el escenario, descargos conciénciales y actitudes culposas, los apoyos solidarios e irreflexivos de organismos de cooperación, iglesias y ONG, han exacerbado demandas y reivindicaciones, que unidas en la lenidad e irresponsabilidad de las autoridades gubernamentales para ejercer sus obligaciones, han generado tensiones y confrontaciones en temas altamente sensibles para la vida política y económica del país[ix].

 

Los alcances del debate en el ámbito americano [x]

Los Estados del sistema interamericano han dado diversas soluciones a esta situación jurídica al reconocer los alcances políticos de representación en algunos casos y territoriales en otros, equiparando las tierras calificadas como indígenas, ala categoría de división político administrativa del Estado.

No existe ya, desconocimiento conceptual sobre los derechos y la personalidad de las organizaciones y pueblos indígenas, debatiéndose sus alcances. Para hacer referencia a un documento concreto que demuestra la importancia del tema, el artículo IV del Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, establece que “Los pueblos indígenas tienen derechos a que los Estados dentro de sus sistemas generales legales, les reconozcan plena personalidad jurídica”[xi].

¿Cuál es la importancia de precisar los alcances jurídicos y políticos de la personalidad? Es a través de ella se establece la titularidad de los derechos, el uso, disfrute y disposición de los bienes y la constitución de patrimonio, y por esa razón, es a partir de este principio que se reconocen la existencia de derechos colectivos e individuales como expresiones de una misma realidad jurídica, complementaria y concordante.[xii]

En el debate, los temas de mayor controversia e indefinición, son los relativos a “pueblo”, “autodeterminación”[xiii] y “territorio”[xiv]. Comprensiblemente, los Estados son muy celosos al establecer el alcance y contenido de sus elementos constitutivos y el ámbito en el cual se ejercerá su soberanía, que como principio de Derecho Internacional, será excluida de la soberanía de otros Estados. Por ello, la legislación trata de evitar la posibilidad que la denominada "unidad nacional" pueda ser resquebrajada desde dentro, por alcances jurídicos no previstos.

Sobre el primero, la reivindicación plena del "Territorio", es sistemáticamente aclarada que no corresponde al alcance dado por el Derecho Internacional Público, despertando confrontaciones para precisar sus alcances.[xv] Si bien no existe todavía un consenso pleno sobre la redacción y el alcance de los términos, las referencias ofrecidas demuestran la complejidad del contenido de las propuestas.

Por otro lado, existen avances legislativos nacionales sobre estas materias, que al formar parte de Constituciones y normas positivas, permiten establecer los escenarios en los cuales discurrirá el debate final.

El Derecho Comparado sobre los aspectos relacionados son la Personalidad Jurídica, los elementos básicos de la representación, el ejercicio de los derechos y deberes, y por ello con la calidad de desitaria de la representación comunitaria, ofrece una relación muy amplia de declaraciones, disposiciones constitucionales y normas positivas de los Estados del Sistema Interamericana (Anexo I). Todas ellas, dejan expresa constancia que el reconocimiento de derechos y ejercicio de los mismo, tienen como escenarios los fines generales del Estado, las políticas nacionales y el ejercicio y fortalecimiento de la democracia; bajo esas premisas, obvias por demás, una primer constatación nos permite afirmar que:

·         Existen convenciones y acuerdos internacionales expresos sobre la temática indígena.

·         Existen normativas constitucionales y disposiciones de derecho positivo interno que demuestran diferentes maneras de abordar la temática, de manera dispar, diferenciada y con los matices propios de cada realidad nacional.

·         Las modalidades más representativas alcanzan a:

*    Reconocimiento de personería jurídica de las comunidades para    actuar en las materias de derecho común que le son emergentes. (Argentina, Bolivia Costa Rica, Chile, Ecuador, México, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela)

*    Reconocimiento de organización social, costumbres, lenguas, creencias, tradiciones. (Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela)

*    Reconocimiento de los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan garantizando su demarcación y titulación. (Brasil, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, México, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela)

*    Respeto a los bienes que existen en ellas. (Brasil)

*    Prioridad sobre el uso y disfrute de los recursos existentes en las tierras. (Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela)

*    Reconocimiento como entidad territorial y división político administrativa del Estado a los territorios indígenas. (Colombia, Nicaragua, Panamá)

*    Reconocimiento de autonomía política, ejercicio de competencias públicas y descentralización fiscal. (Colombia, Nicaragua, Panamá)

*    Financiamiento por parte del Estado. (Ecuador)

*    Reconocimiento de las entidades territoriales indígenas como sujeto de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. (Colombia, Nicaragua, Panamá)

*    Uso de emblemas y distintivos que los identifiquen. (Ecuador)

*    Participación política en los órganos del Estado. (Ecuador, Nicaragua, Panamá)

*    Ser consultados sobre la utilización de sus tierras para explotación de recursos naturales dispuestos por el Estado. (Bolivia, Ecuador)

Los avances, que no pueden ser generalizados no analizados con una misma lógica en razón de particularidades nacionales demuestran un esfuerzo sistemático por encontrar modalidades posibles que, reconociendo la diferencia, las minorías y las condiciones económicas y políticas de cada Estado, evidencien la existencia de un grupo social importante en algunos caso y constitutivo en otros, para respetarlo su existencia y sus derechos.

La normatividad positiva en los Estados no significa automáticamente su cumplimiento pleno. Así lo demuestran debates nacionales que ante la existencia de un reglamente dejan en suspenso el ejercicio de los derechos o múltiples informes nacionales sobre casos específicos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación a la situación de los pueblos indígenas (Anexo II). Pero a su vez, ambas situaciones son la constatación práctica del grado de avance y de reconocimiento existente que aseguran el funcionamiento de mecanismos internacionales de investigación y verificación; la garantía del ejercicio pleno de los derechos indígenas siempre será insuficiente, si los comparamos formalmente son los derechos de los demás miembros de la sociedad nacional, pero evidentemente el principio jurídico de "el deber ser", adquiere plena vigencia en esta materia. El equilibrio para el ejercicio pleno de los derechos de los indígenas, debe considerar la previsión que de reitera de manera sistemática en el debate internacional, para que los derechos reconocido a favor de un sector diferenciado de la sociedad puedan ser compatibles en su ejercicio "en la misma forma que para otros miembros de la comunidad nacional."

¿Cuál es el instrumento que garantiza a los actores sociales, individuales y colectivos en un estado de derecho, la posibilidad, de reconocimiento, respeto y funcionamiento de las garantías que restablezcan derechos conculcados? Si bien el principio en sus orígenes planteaba graves restricciones convirtiéndose en instrumento de exclusión sistémica, modernamente volvemos a encontrarnos con la ciudadanía.[xvi]  Pero, al mismo tiempo que se reconocen las restricciones y limitaciones impuestas a su práctica, constatamos que la falta de su ejercicio deja indemne a sus titulares de la posibilidad de la arbitrariedad. No se trata solamente de una responsabilidad de l Estado el mantener un conjunto de derechos tutelados para un grupo socialmente débil, que por otro lado por sí  sola respondería a una actitud paternalista; se trata de compartir una condición frente a la cual los fueros y privilegios de quienes pueden prescindir del Estado para la satisfacción de sus necesidades básicas, las posibilidades económicas, requeriría para vivir dignamente.

Los denominados Derechos Subjetivos Públicos, corresponde al conjunto de derechos exigibles al Estado, que en democracia, son el ámbito de la ciudadanía.

  

Algunas experiencias específicas

 La construcción de la autonomía local en los territorios indígenas campesino del norte de Cauca, Colombia [xvii]

Los indígenas en Colombia sobreviven a un proceso de descampenización creciente, siendo una minoría con un territorio propio en un Estado que los ha desconocido históricamente. Los Paéces, etnia mayoritaria de Colombia, ha planteada sus luchas en el marco de la evolución política y ha logrado a través de una tradicional capacidad interlocutora, avances importantes en el marco de respeto a sus derechos. Cuenta con una organización, que se ajusta para casa uno de los ámbitos específicos de relacionamiento a través de 12 resguardos indígenas, 3 territorios indígenas rurales, 1 cabildo indígena urbano, 15 cabildos indígenas, 2 alcaldías indígenas, 1 alcaldía interétnica, cuentan con 191.318 hectáreas, 2 zonas mineras indígenas, 304 veredas, 3 centros urbanos, 109.001 habitantes, y 25.370 familias. Asumen la interculturalidad como instrumento social y político que les permite la afirmación de derechos y valores propio, conocimiento y aprovechamiento de los valores de otros culturas, con la apropiación de nuevas reglas de juego sobre gobierno y desarrollo local y la incorporación de nuevas prácticas. Esta realidad no se encuentra externa de confrontación, pero se asume la defensa del propio con el aprovechamiento y aprendizajes de las otras culturas.

El proyecto político que llevan adelante, pasa por incorporarse en todos los espacios del Estado, y en construir autonomía que integre cosmovisión, participación, control comunitario, producción de bienes públicos y articulaciones en salud, equidad, manejo ambiental, economía, justicia, política, servicios básicos, administración municipal. Han elaborado un plan participativo que establece acciones en cada uno de los escenarios en los cuales actúan.

Asumen las tensiones del proceso que se manifiestan en debates y confrontaciones por el control del territorio, y enfrentan los dilemas de si la lucha debe ser contra el Estado y lo oficial o desde el Estado y lo oficial, el localismo y la perspectiva regional, entre la apertura cultural popular o el indigenismo; han definido las lecciones del proceso reconociendo:

·         la importancia de reconstruir el capital social local para fortalecer la democracia y el gobierno participativo.

·         La institucional endógena como condición de éxito para la descentralización.

·         La interculturalidad, motor del desarrollo local y lugar de encuentro para la replicabiliadad de procesos en América Latina.

·         El valor del sistema de seguimiento y evaluación participativo en la sostenibilidad del proceso.

 

Los comités Cívicos. Gestión local de la acción política Guatemala. [xviii]

El ejercicio de la ciudadanía en el nivel local, utiliza la modalidad de los Comités Cívico para facilitar la participación política en los asuntos público del municipio, permitiendo representación y poder político con instrumentos distintos a los partidos políticos tradicionales. Guatemala, saliendo de una guerra de más de treinta años, necesitaba construir mecanismos que facilitaran la participación ciudadana y permitieran mayores grados de eficacia y transparencia de los gobiernos municipales. La crisis del Estado había destruido la trama social organizativa, los instrumentos de representación política y los órganos públicos locales. Hasta 1996, Guatemala vivió una guerra civil.

Identificados los componentes básicos del municipio, los alcances de la autonomía municipal, la necesidad de ejercer derechos políticos y los instrumentos electorales que facilitaran su eficacias, el Comité Cívico establecido en la Ley Electoral y de Partido Políticos, abría una posibilidad para su utilización práctica. "Los Comités Cívicos son organizaciones políticas, de carácter temporal, que postulan candidatos a cargos de elección popular, para integrar corporaciones municipales"[xix].

A partir de esa realidad, los Comités sirvieron para un conjunto de manifestaciones políticas, no siempre coincidentes ni concordantes:

·         Incidir en la gestión de servicios públicos

·         renovar la confianza en las instituciones locales

·         indicador de ruptura con los mecanismos políticos tradicionales

·         dar respuesta a la inestabilidad política local

·         servir de fachada de un partido político en formación

·         creación de un espacio de autonomía

·         reconocimientos  de las tensiones urbano-rurales

·         consolidación de cacicazgos

 

Las dificultades de constitución, organización, empadronamiento según las exigencias legales[xx], fueron las similares a las que tienen sus homólogos políticos, los partidos. Las dificultades mayores estuvieron en relación a la participación y accesibilidad a los mecanismos electorales, la inexistencia de documentos en sectores sociales excluidos y el componente religioso, particularidad social de Guatemala.

Los Comités Cívico debieron relacionarse con los partidos políticos, para establecer alianzas y pactos que le permitieran ampliar sus propuestas locales; de esa relación, muchos fueron cooptados, otro, incorporados totalmente a las estructuras partidarias, y otros han intentado efectuar una alianza nacional que les permita valerse por sí mismos en los diferentes ámbitos del Estado, aunque legalmente, deben volver a constituirse entre una elección y otra.[xxi]

Este instrumento y esa práctica, permitieron la participación efectiva de organizaciones indígenas en las diferentes regiones del país, aportando líderes locales, involucramiento de joven y mujeres y permitiendo una mayor participación en los procesos políticos; los tres escenarios más importantes, la apropiación social y política del municipio, la efectividad de los servicios públicos que brinda a favor de la comunidad, y la ocupación de un espacio de legalidad público, forman parte de las expectativas a mediano plazo[xxii]; la realidad política y social de Guatemala, luego de los Acuerdos de Paz y de aplicarlos a niveles políticos, lograrán, en algún momento a favor de la mayoría indígena, una mayor representación política propia, a través de partidos políticos que los identifiquen, situación que no corresponde a la realidad actual.[xxiii]

 

 Derechos de los pueblos indígenas, Ecuador

"El Derecho vigente descalifica o excluye a los pueblos indígenas como sujetos plenos de derechos, activando desde la iniciativa del estado formas limitadas o ambiguas de reconocimiento de derechos del que desnaturalizan o funcionalizan las demandas de los pueblos, buscando una forzada integración que desconoce e irrespeta sus particularidades."[xxiv] Esta afirmación marca el escenario en el cual se debate el tema indígena en el Ecuador. Desde que en 1996 apareciera el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik - Nuevo País con candidatura presidencial propia y candidatos indígenas a la Diputación Nacional[xxv], pasando por los movimientos populares de los años 1997 con el derrocamiento del Presidente Bucarán y el 2000 que produjeron la renuncia del Presidente Jamil Mahuad, hasta lasa dificultades propias del crecimiento y el descontrol, el movimiento indígena ecuatoriano es un actor de la vida política y un referente de acción; los indígenas ecuatorianos tienen la posibilidad de mostrar resultados políticos, legislativos y económicos, de diferente consistencia y permanencia, y con una dinámica altamente enriquecedora.

Las reivindicaciones del movimiento indígena se expresaban en relación a las categorías de tierra y territorio, con sus componente de biodiversidad, el aprovechamiento de los recursos naturales, conservación de los espacios naturales, a la identidad, al reconocimiento del derecho indígena, de la libre determinación y la titulación agraria. Los avances constitucionales y legales en todas esas materias plantean hay un escenario que "desde lo público", se hace posible avanzar para concretar y fortalecer las opciones.[xxvi]

En sus aspectos políticos, la revalorización del municipio ha dado como consecuencia que se plantee como una estrategia de lucha, el disputar el control municipal[xxvii], proponiéndose, inclusive, una agenda nacional para los gobiernos municipales administrador por indígenas.

En el Ecuador, las organizaciones indígenas debaten sobre los riesgos de la participación en las instancias del estado[xxviii], relacionados a las prácticas y conocimientos que se requieren para superar las pruebas del ejercicio del poder, de la administración y de la representación. Existen representantes indígenas en el Parlamento, el Poder Ejecutivo, los gobiernos municipales y demás órganos públicos del Estado. Quizá ele elemento fundamental de esta situación se encuentre en la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, CONAIE, que desde noviembre de 1986 ha logrado aglutinar a las doce nacionalidades que representan el 35% del total de la población ecuatoriana.[xxix]

Estamos frente a un  movimiento que tiene una agenda nacional y que ha comprobado su capacidad de movilización; las dificultades del Ecuador expresadas en la crisis económica, la dolarización de la economía, el debate regional de confrontación entre la costa y la sierra, incorporan a la agenda de los sectores un marco nacional; no se trata de plantear solamente propuestas reivindicadoras asiladas; la calidad de movimiento político con una representación importante de la población, lo motiva a generar propuestas válidas para la sociedad global ecuatoriana. Ese es el reto que tiene luego de algunas dificultades de coyuntura electoral y política.

 

La ciudadanía y el movimiento indígena boliviano

 

Los avances del movimiento indígena boliviano plantea dos escenarios que deben ser analizados con detalle. El que corresponde a los avances y el que acompaña las reivindicaciones insatisfechas.

Avances en materia indígena

Al analizar este aspecto, encontramos la posibilidad de utilizar la palabra avances por los resultados jurídicos verificables, relacionados con demandas y ejercicio que se hace de ellos; luego de los procesos organizativos de la CSUTCB y de la CIDOB, de la marcha por el territorio y la dignidad, en 1992, existe una lista de situaciones que tienen tal calidad, expresada en:

·         La ratificación del Convenio 169 de la OIT como la Ley 1257.

·         La aprobación en consenso de la Ley INRA.

·         El reconocimiento constitucional de la multietnicidad y la multiculturalidad.

·         El inicio de la educación bilingüe en la reforma educativa.

·         Reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas a ser consultados sobre la explotación de recursos naturales en las áreas donde se encuentran asentados.

·         Reconocimiento de sus autoridades tradicionales con sus usos y costumbres, de la personalidad jurídica de sus organizaciones, a través de la Ley de Participación Popular.

·         Aplicación de la planificación participativa como instrumento de la gestión pública a favor de la consulta y priorización por las organizaciones indígenas.

·         Elaboración y aprobación de Planes de Desarrollo Indígena.

·         Concesión en privilegio de la explotación de los recursos forestales.

·         Petición de un tercio del territorio nacional con calidad de Tierra Comunitaria de Origen; ejecución de procesos de saneamiento y titulación.

·         Existencia de un Ministro de Estado a cargo de los temas indígenas, con un Ministro designado en concentración con la dirigencia indígena, lo mismo que los Viceministros.

·         Presencia de parlamentarios indígenas, alcaldes y concejales, candidatos a la presidencia.

·         Partidos políticos con enfoque indígena y otros que han abierto sus listas para la incorporación efectiva de la dirigencia indígena en los espacios de elección y designación.

·         Vicepresidencia de la República ejercido por Víctor Hugo Cárdenas que logró incorporar en todas las leyes del Estado que tenían relación con elle, la variable indígena.

·         Servicio de traducción en el Poder Judicial.

 

Este listado referencial evidencia porqué Bolivia es considerado como un país altamente comprometido con una legislación y los derechos indígenas. Sin embargo, la practica muestra una realidad distinta con una carga de insatisfacción muy grande.

 

Críticas a las avances

Existen situaciones de fondo que, analizadas desde alguna óptica indigenista, plantean los avances como parte de una voluntad perversa que trata de obstruir la organización de los pueblos indígenas. La critica se expresa en situaciones tan concretas como:

·         La categoría Tierra Comunitaria de Origen, TCO, no corresponde a la definición de "Territorio" del Convenio 169 - Ley 1257.

·         La TCO no reconoce el derecho originario sobre el subsuelo y los recursos que él posee.

·         El reconocimiento de la dirigencia indígena realizado por el artículo 171 de la Constitución Política del Estado y operativa por la Ley de Participación Popular, no corresponde a las posibilidades de autogobierno.

·         Los Gobiernos Municipales dividen territorialmente las comunidades indígenas y campesinas, rompen la lógica de unidad territorial básica y representan un instrumento de sometimiento y atropello de los pueblos indígenas.

·         El concepto de ciudadanía es para los citadinos y atenta contra la  unidad de la comunidad, del movimiento indígena y de sus reivindicaciones.

·         Las TCO no corresponden a jurisdicciones e carácter público, y por ello, carecen de reconocimiento del estado como parte de sus territorialidad.

·         La denominación "Organización Territorial de Base" correspondió a una intención del estado de confundir y suplantar a las organizaciones legítimas.

·         La municipalización ha intentado disminuir la autoridad de la dirigencia indígena al obligarla a discutir con los alcaldes, ya no con las autoridades nacionales.

·         Los partidos políticos no representan a los pueblos indígenas y se requiere una forma distinta de representación, que responda a la realidad de las propias organizaciones.

·         Los recursos económicos del Estado son dilapidados por autoridades nacionales y gobiernos municipales que no responden ni resuelven las demandas indígenas.

·         El Estado y las ONG realizan campañas para buscar recursos a favor de los indígenas que no llega nunca a los interesados.

 

Nos encontramos, como puede verse, frente a un escenarios de confrontación de difícil solución al corresponder los enfoques y los análisis, a las lógicas diametralmente opuestas. Los actores, el Estado nacional, la sociedad nacional en sus diferentes organizaciones y el movimiento indígena, exteriorizan, todos, una sensación de malestar e inconformidad.

 

Escenarios futuros de debate

 

Existen algunas materias que podrían plantear espacios de debate, confrontación y acuerdos. Tomaré aquellas que forman parte de nuestras dificultades para que pueden ser contrastadas con el avance de otros Estados referidos esquemáticamente en el presente trabajo; el listado explicativo que se plantea a continuación, busca identificar materias para el debate sobre los aspectos concretos en los cuales, la ciudadanía efectiva es imprescindible, para utilizarlos, profundizar y ejercerlos a favor de los indígenas.

Sociedad civil y sistemas de representación

Este aspecto es el que recoge sobre sí, las dos debilidades más grandes del sistema político boliviano: el debilitamiento y ausencia de gobernabilidad democrática, y la desconfianza total en los sistemas de representación política. Las observaciones del movimiento indígena a estas categorías, en realidad son las mismas que formula la sociedad boliviana a un sistema de crisis radical. Diversos estudios tratan de ofrecer algunas propuestas de aproximación, pero en niveles que todavía no encuentran la forma de explicitarse en normas concretas. Luego de conocer los avances señalados, ¿cuáles podrían ser las claves a ser consideradas en este aspecto?

*   Ampliación de las modalidades de representación política (aspecto ya incorporado en la reforma constitucional).

*   Debate sobre el alcance y los contenidos de la ciudadanía plena.

*   ¿La dirigencia indígena como sujeto de derecho público receptor de competencias y de recursos públicos?

*   Las organizaciones indígenas como instancias públicas territoriales.

 

Desarrollo económico local

La ausencia de un modelo estatal de desarrollo económico, ha dejado desprovisto de políticas públicas a los actores productivos y sociales en todas sus manifestaciones. ¿Cómo generar un debate inclusivo, son el cual, tampoco podrán haber respuestas colectivas sobre el sostenimiento del Estado boliviano? Se trata aquí, de encontrar los instrumentos para articular las capacidades productivas con los mercados en los cuales se podrá convertir en valor lo que se tiene y produce, desde una cosecha para garantizar seguridad alimentaria y producción comercial, pasando por el medio ambienten y llegando a eco-turismo. La gestión administrativa de las TCO es todavía una asignatura pendiente y cuya necesidad, además del interés que puedan tener las propias organizaciones indígenas, lo es también del Estado por las riquezas en ellas existentes y la necesidad de su puesta en valor.

*   Elaboración de estrategias de desarrollo económico ajustadas a cada nivel territorial y de carácter inclusivo a los actores económicos y productivos.

*   Desarrollo de instrumentos locales y técnicas económico productivas sobre la base de las condiciones productivas y económicas existentes.

*   Aprobación y ejecución de una estrategia de seguridad alimentaria.

*   ¿Cómo enfrentar los procesos de integración y mundialización de la economía?

 

Ordenamiento territorial

Los componentes del Ordenamiento Territorial, obligan a integrarlos de manera coherente y equilibrada. El uso de la tierra, la forma de apropiarla y titularla, las instancias territoriales con las cuales se administrará el territorio, el alcance de la propiedad, su uso y disfrute. El reconocimiento de regiones para su integración a las instancias territoriales e la república, son todas ellas, manifestaciones de una misma realidad.

Las tierras/territorios indígenas se integran como espacios de articulación con la institucionalidad democrática, incorporando procesos culturales y productivos y generando sinergias con otros actores nacionales públicos, privados y sociales.[xxx]

*   Redefinición de las instancias territoriales del Estado.

*   Identificación de la instancia  ajustada a la realidad indígena.

*   Establecimiento de las relaciones institucionales y gubernamentales.

 

Resolución de conflictos

La manera como se enfrentan y resuelven los conflictos, demuestran el grado de conocimiento y manejo de la institucionalidad estatal, la conciencia y alcance de los derechos y la capacidad de los actores para apropiarse de la parte del Estado que les corresponde. Llegar a la emergencia es comprobar que no han podido/sabido utilizarse los instrumentos adecuado para lograr resultados satisfactorios. La búsqueda de consensos y la concentración tan normales en los tiempos y espacios indígenas, tiene otras manifestaciones y formas de abordarse en relación con el Estado; el desconocimiento de ellas derivarán en conflictos innecesarios.

Negociar supone tener claridad con quién, y qué negociar; los resultados estarán en relación a la justicia de lo negociado y la forma de plantearlo.

*   Conocimiento de las instancias, derechos y procedimientos.

*   Propuestas ajustadas a losa atores y los escenarios.

*   Capacitación de los negociadores. División social y especialización del trabajo.

*   Reconocimiento de limitaciones y posibilidades.

 

Sociedad de la información, el conocimiento y las nuevas tecnologías

¿Cómo conjugar las demandas de los pueblos y las comunidades indígenas con la globalización, la economía de mercado y las exigencias de conocimiento e información técnica, compleja, de alto costo y con riesgos de mayor dependencia? No es posible ignorar estas preguntas y suponer que se puede prescindir de las respuestas. Este es un reto/ oportunidad para reafirmar identidad y compartirla multiplicando los instrumentos que ofrece.

*   ¿Es posible adecuar las nuevas tecnologías a las realidades indígenas?

*   ¿Cómo podrían ser utilizadas a favor de la estrategia de desarrollo?

*   ¿Cuáles son los retos que deben superarse?

*   Elaboración de un estrategia a los objetivos políticos.

 

Derecho consetudinario

El conjunto de categorías, conocimientos e instrumentos de relacionamiento cultural constituyen la manifestación que requiere la mayor claridad y transparencia; los códigos y comportamientos, expresos o tácitos, que rigen la vida dentro de la comunidad y establecen las condiciones para reforzar los valores trascendentales del grupo indígena, requiere una explicitación en sus alcances y contenidos; comprensiblemente, este es uno de los componentes que la sociedad nacional ha establecido con mayor claridad en sus limitaciones, y los pueblos indígenas han dejado como parte de las relaciones exclusivamente internas, privando al Estado de un aprendizaje y un intercambio. ¿Cómo aplicar el derecho consuetudinario a favor de los pueblos y comunidades indígenas, si no es conocido y difundido?

*   Definición de las condiciones de aplicación del Derecho consuetudinario.

*   Alcance.

*   ¿Recopilación, sistematización, catalogación, publicación?

 

Aproximaciones preliminares

Asumiendo que las leyes no modifican per se las condiciones objetivas de la sociedad y la política, es posible afirmar también, que resultaría muy difícil suponer que este conjunto de conocimientos, instrumentos y garantías podrían tener algún grado de eficacia si no estuviesen explicitados en normas, disposiciones y reglamentos. Necesitamos desarrollar un esfuerzo muy grande para conciliar las demandas y realidades. Y en este trabajo, el esfuerzo jurídico tendría que ser mayor que la aplicación pura y simple del derecho; los cambios en la sociedad deben ser acompañados por la normativa legal, y no a la inversa. Es igualmente importante realizar una lectura de los escenarios en los cuales se plantean las modificaciones para lograr mejores resultados.

Si estamos de acuerdo en esas premisas, el paso siguiente corresponderá ajustar los alcances del ejercicio del derecho, las condiciones que se requerirán y las modificaciones que se utilizarán en el caso de que fueran conculcados o desconocidos. Asumiendo que muchos de ellos podrán ser ejercido colectivamente y otros no, se hará necesario establecer las condiciones para que en esos casos, el ejercicio o la defensa del derecho, no esté sometido a la discrecionalidad. Cuando analizamos estas condiciones, básicas y elementales y buscamos que las mismas puedan ser ejercidas sin tutelas y paternalismo, nos encontramos de manera natural con el principio que garantiza el ejercicio de los derechos, individuales y colectivos: la ciudadanía. No hacerlo, no reconocerlo así, plantearía un minusvalía jurídica muy difícil de sostener racional y políticamente.

Luego de establecer las manifestaciones y característica de la ciudadanía, debemos realizar un esfuerzo para conceptualizarla con las condiciones que plantea la realidad indígenas, etapa previa a su planteamiento como principio del Estado. Tengo seguridad que la actitud adversa que existe contra ella por algunos sectores dirigenciales indígenas, es más por incapacidad del Estado de socializar conveniente y oportunamente la realidad jurídica existente; si los derechos fuesen ejercidos a plenitud, evidentemente el poder tendría dificultades frente a la demanda de ciudadanos ilustrados.

Comprobamos cómo estamos perdiendo una oportunidad para debatir a fondo estos aspectos al estar por concluir, de manera fallida, una reforma constitucional. Resulta diferente el debate cuando se lo plantea sobre conceptos sociológicos y antropológico, fuentes de derecho, que cuando adquieren la calidad de norma positiva de cumplimiento obligatorio. Comprobamos también, que existen reflexiones y propuestas reiteradas en diversos escenarios que no han adquirido carta de ciudadanía, produciéndose un generoso debate de sordos.

Reflexionar sobre la realidad objetiva, los avances existentes, las demandas insatisfechas, las posibilidades de cambio, la conformación de alianzas y la propuesta de políticas públicas estatales, pareciera ser el único escenario posible. En ese momento, se iniciará la verdadera refundación constitucional.

 

NOTAS [i] Otras denominaciones, Estado democrático liberal, constitucional, occidental, de derecho, ratifican el elemento esencial, el liberalismo. Jorge Asbún, Derecho Constitucional General. UPSA, septiembre de 1996, p. 61. [ii] Estos conceptos se encuentran en entredicho por el denominado neoliberalismo, que liberaliza, nuevamente la satisfacción de los servicios básicos. [iii] Artículo 40 al 42 de la Constitución Política del Estado (CPE). [iv] Artículos 7 y 8 de la CPE. [v] Instituto personae, es decir, de exclusividad personal. [vi] La reforma Constitucional aprobada en 1994, reconocía por primera vez en la vida republicana, el carácter multiétnico y pluricultural del Estado. [vii] El Diálogo Nacional, en la búsqueda de los más pobres entre los pobres, identificó a los pueblos indígenas como uno de ellos, y el Estado Boliviano ha hecho bandera en el ámbito internacional de la pobreza de sector indígena y campesino. [viii] Reivindicaciones políticas como la de Evo Morales, culturales y antropológicas, Felipe Quispe, y territoriales, CIDOB, son matices de una misma realidad. Y por el lado de “los blancos”, propuestas como la “Nación Camba”, complementan un escenario de características de confrontación y desencuentros. [ix] El proceso de saneamiento sobre 35 millone4s de hectáreas solicitadas como TCO por las organizaciones indígenas, no alcanza los dos millones con titulación en seis años desde la aprobación de la Ley INRA. [x] Las referencias de la OEA, al Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y las referencias legislativas que aparezcan como OEA, y que ni tengan bibliografía expresa, ha sido investigadas y extractadas de: www.oea.org y www.cidh.oas.org [xi] El estado del debate de dicho artículo, al 1 de junio de 2002 es: Artículo IV. Personalidad Jurídica - Los (pueblos / poblaciones) indígenas tienen derecho a que los Estados dentro de sus sistemas legales, les reconozcan plena personalidad jurídica. Los Estado deberían proporcionar los mecanismo necesarios para reconocer la personalidad jurídica (legal status) de los (pueblos / poblaciones) indígenas, permitiendo así que las sociedades actúen con carácter de organización, o en otras formas igualmente efectivas conforme a las leyes del Estado. (USA) Los Estado asegurará, sujeto a las particularidades e cada legislación nacional, el otorgamiento de la personalidad jurídica a los (pueblos / poblaciones) indígenas, comunidades y organizaciones indígenas. (Brasil, Chile, Argentina). Las autoridades tradicionales elegidas de acuerdo a los usos y costumbres de los (pueblos / poblaciones) indígenas estarán facultadas para representarlos y ejercer personería de los (pueblos / poblaciones) indígenas a los que representan. (Bolivia) “Los Estados reconocerán a los pueblos indígenas su personalidad jurídica de acuerdo a las formas tradicionales de representación o de acuerdo a las normas que desarrollen estos pueblos. Los Estados adoptarán las medidas legislativas necesarias para el reconocimiento de este derecho.”(Héctor Huerta de Panamá). En cuanto al artículo 4, el señor Juan León, representante indígena del pueblo maya de Guatemala, sugirió que su título se “reconocimiento jurídico de los pueblos indígenas” (que incluye existencia, identidad y derecho), lo cual distingue entre personalidad jurídica de un ente y la personería jurídica del mismo, y el señor Margarito Ruiz, de México, solicitó que incluyeran en dicho artículo la referencia a las “tradiciones”. [xii] OEA, web. Los derechos colectivos en el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En la preparación del proyecto, la Comisión desarrolló desde 1990 el principio jurídico que derecho individual derecho colectivo no se oponen, sino que son parte del mismo principio de goce pleno y efectivo de los derechos humanos. Siguiendo el precedente del Art. 29 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Art. 27 del Pacto sobre Derechos Civiles y política que reconocen que existen derechos que solo pueden ser gozados en conjunto con los restantes miembros de una colectividad, la Comisión consideró que el pleno goce por parte de cada individuo de ciertos derechos individuales solo es posible si sen reconoce dicho derecho al resto de los individuos miembros de esa comunidad, en tanto grupo organizado. El derecho a utilizar el lenguaje propio, o a profesar una religión o creencia espiritual no solo requiere el respeto al individuo de hacerlo, sino también el respeto a esa colectividad a establecer sus instituciones, practicar sus rituales, y desarrollar esas creencias o elementos  culturales comunes. En el proyecto de Declaración dicho concepto se plasma en todo su articulado, relativo a derechos culturales, políticos y económicos. Los derechos que se enuncian en el proyecto tienen como sujeto los mismo a las comunidades indígenas, se refieren a condiciones jurídicas colectivas de las mismas, y pueden ser reivindicaciones según el caso se por los individuos, sea por las autoridades representativas en nombre de la comunidad. [xiii] OEA, web... “Los representantes de las poblaciones indígenas señalaron que los términos “pueblo” y “autodeterminación” no podían estas separados y que este último otorgaba status político, así como derechos económico, sociales y culturales a los que dichas comunidades indígenas no podían renunciar, pues era un derecho histórico del cual habían sido despojados. Indicaron asimismo que la autodeterminación no era susceptible de definición por entes externos y que su definición correspondía alas colectividades. Sobre este particular expresó que la libre determinación era un derecho de los pueblos indígenas, así como la soberanía correspondía al Estado. En ningún caso ello buscaba amenazar la integridad territorial del Estado sino que más bien coayudaba a fortalecer la unidad nacional. Lo que se intentaba era un reconocimiento de la existencia  de dichas colectividades, poseedoras de una cosmovisión propia distinta, en el marco de los Estados ya constituidos. No se pretende pues un derecho de secesión. Se afirmó que una real autonomía había de fundarse en bases pluralistas con el debido reconocimiento de las instituciones propias de las comunidades indígenas. Dicha autonomía era una de las formas de ejercer la autodeterminación dentro de un Estado. [xiv] OEA,  "Respecto al concepto "Territorio", los representantes de las poblaciones indígenas señalaron que éste estaba íntimamente ligado a su espiritualidad, a su cultura, a su idioma, a su manera de vivir, y a su manera de relacionarse con el medio ambiente y que por lo tanto era importante mantener dicho término en el proyecto de declaración. Se indicó que la tierra, desde el punto de vista de la cultura occidental, era objeto de trabajo y un medio de lucro sometido al comercio, pero que, desde el punto de vista de los pueblos indígenas, se trataba de un elemento a asociado a su propia vida y posibilidades de existencia como grupo o colectividad, en el marco de una cosmovisión integrada y en la cual se reconocerá las formas tradicionales de representación política. Así, el territorio era un elemento esencial para definir los derechos en su consiento de los pueblos indígenas y el término "tierras" era en todo caso limitativo de dicha realidad. Sin embargo, todo intento de definición de la palabra "territorio", se expresó, impondría limitaciones a los derechos tradicionales de las comunidades indígenas por la diversidad de las relaciones territoriales que se han desarrollado al interior de dichas poblaciones." [xv] La parte considerasativa del Proyecto de Declaración señala que: "El [territorio] [territorio cultural] [hábitat] y la supervivencia indígena *(Existe una propuesta para eliminar el subtítulo o eliminar o sustituir la palabra territorio) Reconociendo que para muchos [pueblos/poblaciones] indígenas sus diversas formas tradicionales del uso y control de sus tierras y otros recursos, son condición necesaria para su desarrollo y bienestar individual y colectivo; [ACORDADO AD REFERENDUM] Reconociendo que para muchas culturas indígenas sus formas tradicionales colectivas de contra y uso de las tierras, territorios, recursos, aguas y zonas costeras son condición necesaria para su supervivencia, organización social, desarrollo, bienestar individual y colectivo [que difieren de las seguidas por otros miembros de la población] [y que dichas formas de control difieren de las seguidas por otros miembros de la población] [y que dichas formas de control y dominio] [pueden ser variadas, idiosincrásicas y no necesariamente coincidentes con los sistemas protegidos por las legislaciones comunes de los Estados en que ellos habitan.] Reconociendo, además, la importancia que tiene para la humanidad la preservación de las culturas indígenas americanas, las cuales pueden incluir formas colectivas tradicionales de propiedad de la tierra, organización social y prácticas religiosas que difieren de las seguidas por otros miembros de la población. [xvi] El ejercicio pleno de los derechos ciudadanos sufrieron restricciones por razones de religión, condición social y económica, sexo, cultura y raza. [xvii] Metodología para la Gestión de la Autonomía Local. Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca - ACIN, Corporación de Apoyo a las Comunidades Populares - CODACOP. 2002. [xviii] García, Sánchez, Pacay. IRIPAZ, OEA, Friedrich Ebert. Guatemala, 1995. [xix] García, ob. cit. p. 23 [xx]  Las condiciones son un mínimo de afiliados (1000 en el municipio de Guatemala, 500 ene una cabecera departamental y 100 en los demás municipios), vecinos del lugar con  por lo menos el 50 de los mismos que sepan leer y escribir, registrar la nómina de sus miembros e inscribir a la Junta Directiva. [xxi] García, ob. cit. p.49 [xxii] García, ob. cit. p. 102 [xxiii] La experiencia más notable es la que se produce en Quexaltenango, la segunda ciudad de Guatemala, donde el alcalde maya Rigoberto Quemé, está logrando construir un liderazgo nacional. [xxiv] Ramón Torrez Galarza (compilador), Derecho de los Pueblos Indígenas. Situación jurídica y política del Estado. CONAIE, CEPLES, Editorial ABYA-YALA. Quito, 1996, p. 3. [xxv] Por el Camino del Arco Iris, Ensayos y Testimonios. ACJ, ALAI, Fundación José Peralta. Quito, agosto de 1996. [xxvi] EL máximo dirigente de la CONAIE es actualmente Ministro de Estado. [xxvii] Por el camino..., ob. cit. p. 107 [xxviii] Luis Fernando Saragano Macas, "El movimiento indígena frente a los Estados nacionales. El caso del Ecuador" en Magdalena Gómez (coordinadora), Derecho Indígena. INI, AMNU. México, 1997, p. 320. [xxix] Saragno, ob. cit. p. 311 [xxx] Este aspecto está relacionada , directamente, a las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, y se vincula a la futura Ley de Ordenamiento Territorial. La bibliografía es extensa y abundante, y por lo que se comprueba, poco leída y asumida. Este tema corresponderá ser resuelto en el marco de la Reforma Constitucional. No existen consensos ni acuerdos previos.

Acceda al texto del ANEXO 1   ________________________     Carlos H. Molina S. Es abogado con especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo. Ha sido Secretario Nacional de Participación  Popular y actualmente preside el Centro para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible, CEPAD. El artículo original fue publicado en “Visiones y contextos para un nuevo desarrollo rural” (Bolivia, 2002), y se reproduce con permiso del autor en la serie Sustentabilidad 2025.

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